A Lei nº 14.133/21 e a implementação do Planejamento das Contratações Anual
Angelina Leonez
@compraspublicasporelas
Pós-graduanda em Licitações e Contratos; Especialista em Gestão Pública e Gestão Estratégica de Pessoas; e Graduada em Administração pela Universidade Federal do Rio Grande do Norte. Servidora da carreira de C&T do Ministério da Ciência Tecnologia e Inovações - MCTI, atuando na Coordenação de Recursos Logísticos como Pregoeira e Chefe da Divisão de Contratações Públicas.
1 – INTRODUÇÃO
Com a vigência da nova Lei de Licitações – Le nº 14.133/2021, é apresentado à Administração Pública um cenário de busca e aprimoramento da Governança Pública, com o intuito de alcançar sempre a qualidade dos serviços prestados, visando atender às necessidades da sociedade.
Nesse contexto, a Lei nº 14.133/2021 apresenta o Plano de Contratações Anual, instrumento de gestão já adotado na Administração Federal direta, autárquica e fundacional desde 2019, normatizado pela Instrução Normativa SEGES/ME nº 01/2019[1], assim como também no próprio Judiciário desde 2017[2], conforme já apresentado pela Professora Isabella Brito. Hoje abordado na Resolução nº 347/2020[3] do Conselho Nacional de Justiça e na Resolução nº 701/2021[4] do Conselho da Justiça Federal.
O Tribunal de Justiça do Distrito Federal e Territórios - TJDFT se tornou referência em governança e gestão de contratações a partir de uma série de esforços e projetos implementados desde 2017. Comitê de Governança e Gestão de Contratações, Plano Anual de Contratações (PAC), Plano de Logística Sustentável (PLS), Modelo de Competências e Trilhas de Aprendizagem para as funções-chave da Área de Aquisições, Política e Metodologia de Gestão de Riscos, Código e Comissão de Ética atuantes são iniciativas e boas práticas adotadas e em pleno funcionamento no Tribunal. Em paralelo a tudo isso, foram redigidos pelo menos 12 novos normativos para regulamentar procedimentos que impactam no processo de contratações.
Tendo em vista a já utilização do Plano de Contratações, tanto no cenário do Executivo Federal quanto no Judiciário, percebe-se que alguns entes já utilizam o gerenciamento de projetos como instrumento a serviço da governança, que prima entre outros princípios, pela efetividade, economicidade, eficiência, transparência e prestação de contas.
2 – O PROCESSO DE CONTRATAÇÃO
Inicialmente é imperioso tentar entender que o processo de contratação é um subprojeto de um projeto maior, é um esforço temporário para alcançar um determinado resultado.
Dentro de uma era exponencial podemos falar em volatilidade, incerteza, multidisciplinaridade e de ambiguidade, considerando isso, é preciso ressaltar as mudanças que ocorreram ao longo do tempo. Começamos com uma mudança grande, tanto no modo de vida, nas relações comerciais e até na forma de se relacionar.
Passou-se da era agrícola para a máquina à vapor na relação industrial, revolução onde tiveram várias mudanças com Ford e Taylor, apresentando processos de trabalho nas atividades industriais. Um exemplo foi Taylor, no início do século XX, aplicar o raciocínio de projetos às atividades da indústria do aço, para mostrar que o trabalho pode ser analisado e melhorado focando em suas partes elementares.
E qual a relação disso com as contratações?
Relacionando esse aspecto apresentado por Taylor e as contratações públicas, principalmente quanto à etapa preparatória, uma parte elementar do processo, realmente requer um foco maior, visando melhorar todo o procedimento e obter o melhor resultado.
Quanto à gestão de projetos, entende-se que esse cenário apresenta como uma alternativa essencial para proporcionar um ganho de qualidade e efetividade no setor público.
A própria definição de projeto remete à ideia de planejamento e de execução de tarefas de forma estruturada, por pessoal qualificado, com objetivo claro e definido, cronograma e orçamento conhecidos, além do prévio estabelecimento de controles e indicadores para avaliação dos resultados alcançados.
Nesse contexto, a nova Lei Geral de Licitações traz em seu art. 11 a responsabilidade da alta administração pela governança, assegurando inclusive o alinhamento das contratações com o planejamento estratégico do órgão.
Mas, quem é a alta administração?
Dentro da estrutura hierárquica do Órgão é possível dividir em três níveis: nível estratégico, intermediário/tático e o operacional, os quais possuem participação na elaboração e controle do planejamento das contratações.[5]
A alta administração está no nível estratégico, nível responsável pelo planejamento estratégico. Eles não direcionam as atividades diárias do Órgão. Em vez disso, eles estabelecem objetivos para o órgão e direcionam a organização para alcançá-los.
O nível intermediário ou tático, cuida dos planos funcionais por secretarias, departamentos e coordenações, encontram-se nele os gestores de
cada área.
Já a base da pirâmide é composta pelos servidores técnicos que atuam nos planos e definições das atividades, de maneira a integrar essas atividades e as operações.
É importante salientar que a responsabilidade de condução do planejamento das contratações não é só da alta administração, pois para o nível estratégico a relevância está nos resultados produzidos que impactarão nos objetivos estratégicos.
A governança deve vir de cima para baixo (top down), e o nível intermediário possui maior responsabilidade sobre a viabilidade de implantação e controle do planejamento das contratações, pois é o nível responsável pela transferência das informações entre nível operacional ao nível estratégico.
E o que é o Planejamento?
3 – O PLANEJAMENTO DAS CONTRATRAÇÕES
O primeiro passo para se entender como realizar um planejamento, é entender o que significa e como funciona o processo de planejar.
A nova Lei de Licitações e Contratos Administrativos, traz em seu escopo o Princípio do Planejamento:
Art. 5º Na aplicação desta Lei, serão observados os princípios da legalidade, da impessoalidade, da moralidade, da publicidade, da eficiência, do interesse público, da probidade administrativa, da igualdade, do planejamento, da transparência, da eficácia, da segregação de funções, da motivação, da vinculação ao edital, do julgamento objetivo, da segurança jurídica, da razoabilidade, da competitividade, da proporcionalidade, da celeridade, da economicidade e do desenvolvimento nacional sustentável, assim como as disposições do Decreto-Lei nº 4.657, de 4 de setembro de 1942 (Lei de Introdução às Normas do Direito Brasileiro). (grifou-se)
Simplificadamente, pode-se dizer que Planejamento é um conjunto de procedimentos e ações que visam à realização de determinado projeto. Com um planejamento identificam-se os recursos necessários, as tarefas a serem executadas, as ações a serem tomadas e os tempos a serem seguidos.
Quanto mais bem planejada é uma contratação, menos surpresas o gestor terá de lidar ao longo de sua vigência. À medida que o planejamento é amplo, maiores quantidades de situações poderão ser previstas, possibilitando que soluções sejam implantadas antes mesmo de ocorrer o problema. O planejamento auxilia no monitoramento e controle dos riscos permitindo prever ações preventivas e até corretivas.
Por sua vez, o Planejamento Estratégico seria a construção de estratégias por uma organização, e como alcançá-la. Chiavenato[6] apresenta uma abordagem mais sistêmica:
O planejamento estratégico é um processo organizacional compreensivo de adaptação através de aprovação, tomada de decisão e avaliação. Procura responder a questões básicas, como: por que a organização existe, o que ela faz e como faz. O resultado do processo é um plano que serve para guiar a ação organizacional por um prazo de três a cinco anos.
Nesse universo de planejar existe o Planejamento das Contratações Anual, que é o processo de levantamento e consolidação de todas as contratações que um determinado Órgão pretende realizar ou prorrogar no exercício subsequente. Ele auxilia na otimização dos recursos disponíveis e no aprimoramento dos processos de trabalho, possibilitando que a execução do orçamento seja a mais completa possível, reduzindo ao máximo o atraso dos processos.
A Lei nº 14.133/21, no art. 12, inciso VII, traz expressamente a possibilidade de elaboração de um Plano de Contratações Anual, e que cada ente federativo poderá, na forma de regulamento, elaborar seu Plano.
Art. 12. No processo licitatório, observar-se-á o seguinte:
VII - a partir de documentos de formalização de demandas, os órgãos responsáveis pelo planejamento de cada ente federativo poderão, na forma de regulamento, elaborar plano de contratações anual, com o objetivo de racionalizar as contratações dos órgãos e entidades sob sua competência, garantir o alinhamento com o seu planejamento estratégico e subsidiar a elaboração das respectivas leis orçamentárias.
Partindo para a etapa da instrução processual, a Lei, no art. 18, traz a necessidade de compatibilização da contratação com o Plano de Contratações Anual, ou seja, necessidade do seu alinhamento com o planejamento estratégico da Administração
Portanto, considerando que com o Planejamento das Contratações as compras passam realmente a ser tratadas como portfólio, na construção do plano, a área de contratações passa a fazer um gerenciamento desse portfólio, analisando as necessidades informadas e acompanhando todas as etapas do plano: seja calculando capacidade de entrega, seja conferindo o orçamento x demanda solicitada. Com isso, são produzidas informações gerenciais para melhor análise dos resultados obtidos com o planejamento, tirando o foco só do procedimento e direcionando também para o resultado.
Assim, deve ficar claro que o planejamento das contratações anual não deve ser o fim em si, pois é apenas o meio para se alcançar um resultado - política pública/atendimento à necessidade do cidadão -, ou seja, ele auxilia a organização no alcance de suas metas e objetivos, permitindo uma análise gerencial, auxiliando o nível intermediário e o nível estratégico nas decisões e possíveis intervenções.
Entretanto, apesar de não ser o fim em si próprio, de acordo com Chiavenato[7], uma hierarquia de objetivos é uma série de objetivos interligados juntos, de modo que os objetivos em níveis mais elevados são apoiados e suportados por objetivos de nível mais baixo - os fins estão interligados aos objetivos de nível mais baixo – os meios.
E quais seriam os possíveis ganhos com o Planejamento das Contratações?
É possível elencar alguns:
1. Definição dos recursos necessários para alcançar os objetivos do Órgão;
2. Integração dos vários objetivos a serem alcançados em um esquema organizacional coordenado e alinhado;
3. Interação entre os agentes envolvidos, possibilitando que as pessoas trabalhem em diferentes atividades consistentes com os objetivos definidos;
4. Aumento do foco e a da flexibilidade – ponto de convergência dos esforços e a facilidade de adaptações e ajustamentos à medida que o andamento dos processos o requeira;
5. Melhoria da coordenação dos atos para alcançar os objetivos, pois precisam ser adequadamente coordenados.
6. Melhoria no controle, pois o monitoramento e avaliação permite criação de indicadores a fim de permitir ações corretivas logo no início do planejamento das contratações, quando necessário.
7. Melhoria na administração do tempo, possibilitando balancear o tempo disponível para atender às demandas, considerando os eventos inesperados que os gestores estão sujeitos, auxiliando na gestão de riscos.
Ademais disso, percebe-se que a nova Lei de licitações inova quanto à imposição de mecanismos de governança, trazendo instrumentos essenciais para a boa condução das contratações públicas, por exemplo, o planejamento anual das contratações.
Contudo, vale salientar que é importante um olhar mais apurado de cada órgão quanto a sua realidade, quanto a sua maturidade em governança, sendo necessário primeiramente realizar, talvez, um diagnóstico da situação inicial, para tentar identificar quais ações deverão ser implementadas no primeiro momento, estabelecendo, a priori, um plano de ação ou de transição para alcançar um nível, no mínimo, satisfatório de governança no órgão - capacitação, criação e/ou renovação de normativos internos, padronização de documentos, criação de cartilhas/manuais, entre outros.
Sobre a questão, Tatiana Camarão reforça que a governança é a alma da nova Lei de Licitações e Contratos, entretanto, o avanço do processo de planejamento vai depender justamente dessa conscientização quanto ao grau de maturidade de cada órgão.[8]
Dito isso, retornamos à pergunta que dá nome a este artigo: a nova Lei representa avanços ou é mais do mesmo?
Ao nosso ver, não há resposta certa para essa questão. A Lei traz à tona várias colorações de procedimentos que podem, sim, tornar eficaz e eficiente os processos licitatórios no país sob os aspectos das boas práticas de governança. Entretanto, pender para o “avanço” ou para o “mais do mesmo”, dependerá da lente posta sobre a Lei. Melhor dizendo, o que o órgão ou entidade pública absorverá da Lei está intimamente ligado ao grau de maturidade em governança da organização.
A organização que tem grau elevado de maturidade de governança, certamente, terá melhoria qualitativas significativas em seus processos de trabalho e buscará conhecer e implementar os procedimentos inseridos na nova Lei. Para citar alguns exemplos, uma organização madura em governança poderá adotar o diálogo competitivo e contratação integrada; implantar programa de integridade e plano de logística sustentável; e aperfeiçoar seus controles, apoiando-se na gestão de risco e avaliação de resultados. Contudo, é importante que essas organizações estabeleçam uma estratégia de inovação para agregar valor para o seu negócio fim e não apenas inovar por inovar.
Por outro lado, a organização que apresenta grau inicial ou inexistente de maturidade da governança, como já indica sua baixa maturidade, poderá tender seu olhar para o aspecto descritivo da Lei, que traz como devem ser elaborados documentos e realizados alguns procedimentos auxiliares.
Isso nos faz refletir que a nova Lei reforça a governança no cenário das contratações com instrumentos de gestão, com o envolvimento da alta administração, com o planejamento, e também com a gestão por competência, nos fazendo entender que o gestor não pode se restringir ao presente, ao atual, ao corrente, ele precisa extrapolar o imediato e se projetar para frente.
Sem dúvida isso requererá grande esforço, envolvimento e comprometimento dos gestores, principalmente aqueles órgãos que possuem um grau inicial ou inexistente de maturidade da governança, conforme mencionando anteriormente.
A alta administração precisa tomar decisões estratégicas e planejar o futuro da organização, configurando e reconfigurando continuamente o órgão que administra. E nessa dinâmica inclui a formação e capacitação dos servidores públicos para o desenvolvimento de uma administração ágil e eficiente, aprimorando a prestação do serviço público.
O conhecimento depende de aprendizagem, as pessoas precisam ter oportunidades maiores, além do simples mecanismo de treinamento convencional. Mas, o conhecimento para ser útil precisa ser aplicado, utilizado para agregar valor. Assim como não adianta possuir competências, é necessário que outras pessoas reconheçam a sua existência.
Observando isso, é imprescindível que as organizações realizem a gestão por competência para auxiliar no processo de maturação da governança e do planejamento do órgão. Para tanto, é necessário que os gestores entendam a visão da gestão por competência, a qual substitui o levantamento de necessidades e carência de treinamento, por uma visão das necessidades futuras do órgão para atingimento dos objetivos estratégicos, e de como os agentes públicos poderão agregar valor nesse processo.
Isso é identificado, também por meio de um diagnóstico das competências essenciais à organização, e nesse cenário que estamos analisando, diagnóstico das competências no contexto das contratações públicas.
Essa análise traz a certeza de uma colossal mudança na abordagem da Administração Pública: a troca da visão do presente ou do passado pela visão de futuro, corrigindo as carências atuais. Logo, antes de iniciar qualquer jornada, é importante saber onde se está e onde se quer chegar. O ponto de partida é a definição da situação existente e a avaliação do quadro de informações disponíveis, é melhor passar um pouco mais de tempo no planejamento e na preparação, evitando as dificuldades inerentes à correção e erros no futuro.
Sabemos que planejar é um grande desafio, requer comprometimento, disposição e mudança cultural, mas, o princípio do planejamento existe desde o Decreto-lei nº 200 de 1967[9], e cada vez mais é exigido da Administração Pública se adequar a essa função administrativa.
4 – CONSIDERAÇÕES FINAIS
. Por fim, diante desse horizonte, é preciso evoluir, estudar e buscar as melhores estratégias para aperfeiçoar a governança do órgão, identificando os pontos fracos e fortes, assim como as oportunidades e ameaças, visando implantar os mecanismos corretos para cada realidade a fim de, gradativamente, utilizar as ferramentas trazidas pela nova Lei de Licitações, principalmente no que diz respeito à governança e o planejamento. Assim, é necessário trabalhar no intuito de tornar-se uma organização madura, com condições de desenvolver suas contratações de maneira consistente e relativamente mais segura.
Como é dito por Marçal Justem Filho, o Brasil não pode esperar por dois anos para a implantação das medidas de modernização [10].
(...) A Administração está vinculada a exercitar o dever de planejamento, a promover a gestão por competências, a implantar a governança pública e a respeitar a segregação de funções. O desafio da aplicação da nova Lei precisa ser enfrentado desde logo, especialmente porque o Brasil não pode esperar por dois anos para a implantação das medidas de modernização.
Observando todo o exposto encerro com a seguinte provocação:
O que faremos?
Iremos nos permitir enxergar de forma diferente?
Ou
“É assim que as coisas sempre funcionaram por aqui!?”
5 - REFERÊNCIAS
BRASIL. Ministério da Economia. Secretaria de Gestão. Instrução Normativa nº 01 de janeiro de 2019. Dispõe sobre Plano Anual de Contratações de bens, serviços, obras e soluções de tecnologia da informação e comunicações no âmbito da Administração Pública federal direta, autárquica e fundacional e sobre o Sistema de Planejamento e Gerenciamento de Contratações. Diário Oficial da União, Brasília, DF, 11 jan. 2019.
BRASIL. Presidência da República. Secretaria-Geral. Lei nº 14.133 de 01 de abril de 2021. Lei de Licitações e Contratos Administrativos. Diário Oficial da União. Brasília, DF, 01 abr.2021.
BRITO, Isabella. Os bastidores da Mudança. Disponível em http://www.licitacaoecontrato.com.br/artigo/os-bastidores-da-mudanca08032020.html, Acesso em maio/2021.
CAMARÃO, Tatiana. A nova Lei de Licitações: Avanços ou mais do mesmo?. Disponível em: https://www.tatianacamarao.com.br/a-nova-lei-de-licitacoes-avancos-ou-mais-do-mesmo/. Acesso em maio/2021.
CHIAVENATO , Idalberto. Administração geral e pública. Rio de Janeiro: Elsevier, 2006, p. 346 e 348.
JUSTEM FILHO, Marçal. A aplicabilidade imediata da Lei 14.133: há dispositivos autoaplicáveis cuja observância é fundamental. Disponível em: https://www.jota.info/opiniao-e-analise/colunas/publicistas/a-aplicabilidade-imediata-da-lei-14-133-27042021. Acesso em maio/2021.
LEONEZ, Angelins Souza. Aspectos Relevantes Sobre a Aplicabilidade do PAC nas Rotinas Administrativas dos Órgãos Públicos. Disponível em: https://sollicita.com.br.
[1] Dispõe sobre Plano Anual de Contratações de bens, serviços, obras e soluções de tecnologia da informação e comunicações no âmbito da Administração Pública federal direta, autárquica e fundacional e sobre o Sistema de Planejamento e Gerenciamento de Contratações.
[2]BRITO, Isabella. Os bastidores da Mudança. Disponível em http://www.licitacaoecontrato.com.br/artigo_detalhe.html, Acesso em maio/2021.
[3] Dispõe sobre a Política de Governança das Contratações Públicas no Poder Judiciário.
[4] Dispõe sobre o Plano Anual de Contratações de obras, serviços de Engenharia, Tecnologia da Informação, bens e serviços comuns no âmbito do Conselho e da Justiça Federal de 1º e 2º graus.
[5] Para melhor compreensão, vide: LEONEZ, Angelins Souza. Aspectos Relevantes Sobre a Aplicabilidade do PAC nas Rotinas Administrativas dos Órgãos Públicos. Disponível em: https://sollicita.com.br.
[6] CHIAVENATO, Idalberto. Administração geral e pública. Rio de Janeiro: Elsevier, 2006, p. 348.
[7] CHIAVENATO, Idalberto. Administração geral e pública. Rio de Janeiro: Elsevier, 2006, p.346.
[8] CAMARÃO, Tatiana. A nova Lei de Licitações: Avanços ou mais do mesmo?. Disponível em: https://www.tatianacamarao.com.br/a-nova-lei-de-licitacoes-avancos-ou-mais-do-mesmo/. Acesso em maio/2021.
[9] Dispõe sobre a organização da Administração Federal, estabelece diretrizes para a Reforma Administrativa e dá outras providências.
[10] JUSTEN FILHO, Marçal. A aplicabilidade imediata da Lei 14.133: há dispositivos autoaplicáveis cuja observância é fundamental. Disponível em: https://www.jota.info/opiniao-e-analise/colunas/publicistas/a-aplicabilidade-imediata-da-lei-14-133-27042021. Acesso em maio/2021.