LICITAÇÃO NA MODALIDADE CONCURSO PARA CONTRATAÇÃO DE PROJETOS ARQUITETÔNICOS E COMPLEMENTARES E A BUSCA DO MELHOR RESULTADO
Hamilton Bonatto
@hamilton.bonatto
Procurador do Estado do Paraná, Procurador-Chefe da Coordenadoria do Consultivo da PGE/PR. Graduado em Direito, em Engenharia Civil, em Licenciatura Curta em Ciências e Licenciatura Plena em Matemática, Especialista em Direito Constitucional, em Construção de Obras Públicas, em Advocacia Pública, e em Ética e Educação. É mestre em Planejamento e Governança Pública. Autor dos livros “Licitações e Contratos de Obras e Serviços de Engenharia” e Governança e Gestão de Obras Públicas: do planejamento á pós-ocupação”, ambos pela Editora Fórum; do livro “Critérios Éticos para a Construção de Edifícios Públicos Sustentáveis”, pela Editora NP; do livro Contratação de Obras e Serviços de Engenharia, pela UEPG/NUTEAD; do livro BIM para Obras Públicas, pela Ed. Con.
Quem dera eu achasse um jeito
De fazer tudo perfeito
Feito a coisa fosse o projeto
E tudo já nascesse satisfeito.
Paulo Leminski
1 - INTRODUÇÃO
No Brasil, o número de projetos arquitetônicos e complementares licitados pelo critério de menor preço ou maior desconto é infinitamente maior do que aqueles licitados por melhor técnica.
O critério do menor preço ou maior desconto leva em consideração o menor dispêndio para a Administração, atendidos os parâmetros mínimos de qualidade definidos no edital de licitação. Porém, ao adotar esse critério para a contratação dos projetos, o que também ocorre com o critério técnica e preço, se está a proclamar, também, quem elaborará o projeto. Ao se declarar o vencedor, espera-se que ele elabore o objeto desejado, o que pode ou não acontecer. A modalidade concurso permite que se obtenha o idealizado, e o projeto o concretize.
Ao se optar pelo critério da melhor técnica, o edital define o prêmio ou a remuneração que será atribuída aos vencedores e o julgamento considerará, exclusivamente, as propostas técnicas ou artísticas apresentadas pelos licitantes. Neste caso, não se escolhe o sujeito, e sim o objeto. Quando se efetiva a contratação, já se sabe qual o objeto será entregue pelo contratado; o resultado é antevisto; e, desde o julgamento das propostas, sabe-se como acontecerá aquele objeto.
2 – A MODALIDADE CONCURSO NA NOVA LEI DE LICITAÇÕES
Prevista no art. 35 da nascitura Lei de Licitações e Contratações Administrativas – LLCA, a modalidade de licitação “Concurso” é por meio da qual ocorre a escolha do trabalho técnico, científico ou artístico, com a adoção do critério de melhor técnica ou conteúdo artístico. Essa modalidade tem o escopo de escolher o objeto a partir de parâmetros pré-definidos no edital.
Nessa modalidade, a licitação pressupõe que será contratado o melhor objeto e, por conseguinte, o sujeito que o oferecer, e não o contrário, o objeto oferecido pelo melhor sujeito. Nela não se corre o risco de, mesmo aparentemente diante do sujeito mais indicado para elaborar o projeto, que o resultado seja indesejável.
Isso porque, o resultado das licitações pelo critério de menor preço, maior desconto e técnica e preço só será conhecido depois da entrega do objeto; porém, o resultado das licitações pelo critério de melhor técnica é conhecido antes ainda da assinatura do contrato. Aliás, se não for previsto um bom resultado sequer haverá um vencedor do Concurso, portanto, nem será assinado contrato.
Como se pode constatar, há vantagens significativas na adoção da modalidade Concurso e, em vista disso, do critério de melhor técnica.
No entanto, o Brasil realiza poucos Concursos. De acordo com SUSUKI, PADOVANO e GUADANHIM (2018), no período de 29 anos pesquisados, de 1984 a 2012, a média de Concursos realizados pela Administração Pública brasileira foi de 12,9 Concursos por ano[1].
Em países europeus como a França, “todos promovem Concursos: desde uma pequena cidade no interior, com seu catálogo de profissionais do local, até os grandes Concursos internacionais”.[2]
A cada ano no Brasil, de acordo com SOBREIRA (2018), são realizados cerca de 10 Concursos de abrangência nacional, enquanto a França realiza 1200 Concursos a cada ano; a Suíça, 200 e outros países como a Espanha e os países escandinavos (Finlândia, Noruega, Dinamarca e Suécia) nos dão demonstração de uma cultura de qualidade arquitetônica baseada nos Concursos. Vale ressaltar que desde 2004 a União Europeia (Diretiva 2004/18/CE) estabeleceu a obrigatoriedade dos Concursos como forma de contratação de projetos para obras públicas[3].
A União Internacional de Arquitetos – UIA bem define a vantajosidade em licitar por meio da modalidade Concurso:
A assimilação dessa cultura de licitação de projetos por meio da modalidade Concurso não tem sido a regra no Brasil. Dentre os aspectos que levam a essa realidade está a insegurança dos profissionais que atuam da Administração pública, que têm se contentado de contratar os projetos de forma o mais simplificadamente possível.
Percebe-se que, infelizmente, o tratamento que tem sido dado à modalidade Concurso tem prejudicado sua adoção pela Administração Pública. Esta modalidade é tratada como se não fosse somente um rito procedimental para a contratação de um produto. Ao entender o procedimento como complicado, o efeito imediato é que evite a sua adoção.
Quando se cogita a licitação por esta modalidade nascem, repetidamente das vezes, independente do porte da obra a ser projetada, a necessidade de escolhas que nem sempre são imprescindíveis: comissão julgadora composta por profissionais reconhecidos nacionalmente, consultorias externas, site específico, eventos de lançamento, evento para a premiação, divulgação por meios especiais, isto só para citar algumas exigências. No entanto, salvo projetos de especial relevância, é possível, e suficiente, que seja realizada a licitação na modalidade concurso com a mesma infraestrutura das demais modalidades, inclusive com comissão de julgamento do próprio órgão, de outros órgãos do mesmo ente, ou, ainda, da Academia.
A nascitura LLCA tende a conduzir a licitações de projetos em que sejam privilegiados o critério de melhor técnica. O que pode acontecer com a adoção da modalidade concurso para a elaboração dos projetos arquitetônicos e complementares por aqueles que apresentarem, por exemplo, o melhor estudo preliminar ou o melhor anteprojeto. O vencedor premiado é contratado para desenvolver com mais detalhes o estudo preliminar e o anteprojeto, bem como elaborar o projeto básico, executivo e demais produtos necessários.
Nada impede, por exemplo, que a banca para o julgamento do critério de melhor técnica possa ser composta de servidores efetivos ou empregados públicos pertencentes aos quadros permanentes da Administração Pública (Art. 37 da nascitura LLCA). Em casos de projetos com especificidades relevantes, não há óbice que profissionais [sejam] contratados por conhecimento técnico, experiência ou renome na avaliação dos quesitos especificados em edital, desde que seus trabalhos sejam supervisionados por profissionais designados de acordo com o art. 7º daquela Lei.
Outro aspecto relevante a abordar é a questão do prazo para a apresentação de propostas. Quando se adota o critério de julgamento de melhor técnica ou conteúdo artístico o prazo para entrega é de 35 (trinta e cinco) dias úteis, o que não se vê muito superior ao oferecido para a contratação de serviços especiais de engenharia, em que o critério é o de menor preço ou maior desconto, que é de 25 (vinte e cinco) dias para propor. De qualquer forma, o tempo não pode, e não deve ser o critério determinante para a contratação de projetos.
A nascitura LLCA prevê o concurso no inciso XXXIX do art. 6º, como a modalidade de licitação para escolha de trabalho técnico, científico ou artístico, cujo critério de julgamento será o de melhor técnica ou conteúdo artístico, e para concessão de prêmio ou remuneração ao vencedor.
O art. 30 estabelece algumas regras e condições que devem ser previstas no edital: a qualificação exigida dos participantes, as diretrizes e formas de apresentação do trabalho, as condições de realização e o prêmio ou remuneração a ser concedida ao vencedor. Os regulamentos à LLCA a serem elaborados pelos entes estatais podem complementar e aperfeiçoar essas regras e condições.
A futura nova LLCA explicita no parágrafo único do art. 35, entre outros objetos, que critério de julgamento melhor técnica, próprio e único da modalidade Concurso, poderá ser utilizado para a contratação de projetos.
Como a elaboração de projetos é um serviço técnico especializado de natureza predominantemente intelectual, de acordo com a Lei casos de valor estimado da contratação superiores a R$ 300.000,00 (trezentos mil reais), ressalvados os de inexigibilidade, deverão ser julgados pelo critério da melhor técnica ou técnica e preço (neste, na proporção de 70% (setenta por cento) de valoração da proposta técnica).
É uma boa evolução em relação à Lei nº 8.666, de 1993, pois na LLCA há a obrigatoriedade da adoção desses critérios, enquanto naquela, ao tratar como opção preferencial, acabou por deixar que essa escolha fosse apenas uma faculdade. Não é a melhor interpretação, mas, na prática é o que tem acontecido, sendo apenas preferencial, o gestor opta, quase sempre, pelo critério de menor preço.
3 – A CONTRATAÇÃO DE PROJETOS ARQUITETÔNICOS POR MEIO DA MODALIDADE CONCURSO
A possibilidade de contratação de projetos por meio da modalidade Concurso pode ir além do limite imposto pela lei, seja constando no Regulamento dos diversos entes federativos ou por simples decisão do gestor, ao elaborar os editais de licitação.
O Concurso não existe como modalidade que se destina somente à elaboração de obras emblemáticas, mas também para obter ambientes construídos, de qualquer vulto e complexidade, com maior qualidade arquitetônica; sustentabilidade ambiental; tecnologias inovadoras que promovam a redução de custos, do prazo para a execução, da emissão de CO2, da produção de resíduos da construção civil, entre outras aspectos vantajosos.
Não há razão para que não se possa licitar uma escola, um hospital, um posto de saúde, uma pequena biblioteca, uma praça, ou outra obra de menor ou maior envergadura por meio da modalidade Concurso. Independentemente do tamanho, esses são exemplos de ambientes a serem construídos com a melhor qualidade possível, que a Administração Pública pode escolher mesmo antes de iniciar o procedimento licitatório e, depois, exigi-la ao julgar o pleito.
A experiência mostra que as licitações de projeto pela modalidade concurso ampliam a competitividade, permitem a participação de jovens profissionais da arquitetura e da engenharia, permitindo que esses adentrem no mercado concorrendo de forma isonômica com os demais licitantes e oportunizando a visibilidade de mercado.
Essas possibilidades não existem nas outras modalidades e parâmetros. O que se vê, mesmo no critério técnica e preço, é um conservadorismo em relação ao sujeito contratado e ao objeto resultante.
4 - CONCLUSÃO
Antes de tudo, para que a experiência de licitação de projetos pela modalidade concurso seja exitosa, especialmente nos projetos de menor vulto, é simplificar o processo sem diminuir o grau de exigência quanto ao resultado. No entanto, é necessário aculturamento dos órgãos e entidades da Administração Pública. A futura nova LLCA oferece esta oportunidade, inclusive quando da sua regulamentação.
Talvez a saída esteja em iniciar exatamente pelo modo que não se tem utilizado para efetivar os projetos a partir da modalidade concurso: pelas obras de menor vulto e complexidade e, com isso, adquirir experiência e cultura para realizá-las mais frequentemente.
Assim, como imaginou o grande poeta paranaense Paulo Leminski,
Quem dera... achasse um jeito
De fazer tudo perfeito
Feito a coisa fosse o projeto
E tudo já nascesse satisfeito.
[2] CAU/RS. O que ainda temos a aprender sobre Concursos de arquitetura?https://www.caurs.gov.br/o-que-ainda-temos-a-aprender-sobre-Concursos-de-arquitetura/. Acesso em 13.março.2021
[3]SOBREIRA, Fabiano. In https://www.change.org/p/prefeitura-municipal-de-curitiba-contrata%C3%A7%C3%A3o-de-projetos-atrav%C3%A9s-Concurso-p%C3%BAblico-de-arquitetura-e-urbanismo-em-curitiba. Acesso em 13.Mar.2021.
[4] UNIÃO INTERNACIONAL DE ARQUITETOS – UIA, in SUZUKI, Eduardo H.; PADOVANO, Bruno Roberto; GUADANHIM, Sidnei Junior. A eficácia dos Concursos nacionais de arquitetura e urbanismo no Brasil de 1984 a 2012. Concurso de arquitetura. ano 19.Jun.2018.